废止劳教：从管制转向治理

　　2013年即将过去的时候，中国最高立法机关宣布停止执行劳教制度，执行了58年的劳教制度走向终结，制度的背后有多少“按钮”需要放开？后劳教时期，还有哪些“类劳教”的治理思维需要转变……法治思维正在替代过去行政化的治理思维。

　　本刊记者/滑璇       

　　2013年12月28日，十二届全国人大以常委会会议的方式，通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。《废止决定》不仅废除了由国务院制定的两份劳动教养“规范性文件”，还宣布“对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行”。

　　从2013年初开始，中央和地方废除劳教的声音不断传出。中共十八届三中会全《决定》中，甚至直接宣布将废止劳教。但直至立法机关最后通过的《废止决定》，才算走完最后的法定程序。

　　执行了50余载的劳教制度走向终结，制度的背后有多少“按钮”需要放开？后劳教时期，还有哪些“类劳教”的治理思维需要转变？

　　要废止的是一个法律体系

　　作为一项制度，中国的劳教由一系列行政法规、部委规章、地方性法规等共同组成。其中1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》，均经全国人大常委会批准，属于效力最高的法律层级。除此之外，尚有多部与劳教相关的下位规范性文件。

　　在全国人大官方网站的“中国法律法规信息系统”中，除上述国务院的两个重要文件，涉及劳教的还有司法解释及文件18条、部委规章及文件10条、地方性法规规章30条。

　　对此，中国社会科学院法学所所长、立法学专家李林认为，同批准的程序相对应，劳教的废除也要由国务院提出关于废止劳教的议案，再由全国人大常委会批准。

　　在学者看来，由于1957年、1979年的两部国务院文件法律层级最高，只要把这两部文件废止，整个劳教法律体系也会随之瓦解。

　　“这相当于从根部把一棵大树砍倒。”李林说，从法理上讲，法律层级的文件一废除，所有以此为根基的规范性文件就可以推定为同时废止，当然，立法机关可以在废止上述文件时补充一句，“根据本决定或者本决议制定的行政法规、地方性法规、司法解释等等，同时废止。”

　　不过，与全国人大几乎同步，地方立法机构也开始对相关地方性法规作出清理。全国人大常委会开始审议的第二天，安徽省十二届人大常委会第8次会议上也传出消息，一份名为《安徽省人大常委会关于〈废止安徽省劳动教养实施条例〉的决定(草案)》的议案也在提请审议。这个消息，让人感受到劳教法律体系正在加速解除。

　　在整个废止程序中，由谁提出“动议”也颇具意味。中国政法大学终身教授、行政法专家应松年称，与设立劳教时的流程相对应，由公安部向国务院提出动议比较合适。

　　此次的常委会会议上，虽然没有明确透露废止动议由哪个部门最先提出，但从公安部副部长杨焕宁出面做出说明来看，公安部应该是废止程序中的重要一环。

　　对动议的提出，立法法专家李林与应松年并不相同：“三中全会《决定》本身就能形成动议，以此为依据，只需启动程序即可。”

　　在李林看来，废除法律不像立法时需要反复研讨、酝酿，所以过程相对简单。加之中央已有决定在先，所以通过表决没有问题，“就像一次切除异物的外科手术，是个快刀斩乱麻的事”。

　　呼吁多年，一朝被废

　　单从2013年来看，废止劳教确实是中央一次快刀斩乱麻的果断之举，但从社会各界对推动劳教废止的种种努力来看，却是一个漫长的过程。

　　早在1996年，中国政法大学行政法学博士宋炉安就发表论文《劳动教养应予废除》，开启了学界对劳教的反思。5年后，在北京大学的一场劳教制度研讨会上，法律学者们对“劳教审批权应由司法机关掌握”达成了共识。

　　不过，直到2003年的孙志刚事件，劳教制度的弊病才被普通公众所关注。那年11月，北京理工大学经济学教授胡星斗上书全国人大，要求对劳教制度提起审查。此后，几乎每年的人大、政协会议上，都有代表对改革劳教大声疾呼。2004年的全国两会上，420名人大代表在改革劳教的议案上签名，在全部2984名代表中比例超过14%。

　　来自各界的呼声，也引起了决策层的关注。2005年，旨在保留劳教制度，同时改革劳教审批的《违法行为教育矫治法》，一度被纳入全国人大五年立法规划和年度立法计划，但后来却迟迟没有下文。

　　2007年，69名学者再次联名向全国人大常委会和国务院递交“废除劳教制度公民建议书”，引起再次关注。

　　2012年开始，重庆的任建宇案、湖南的唐慧案等极端个案，令民间废除劳教的呼声日高。新华网进行的专题调查显示，通过微博参与投票的网友中有86.7%认为应该废除劳教。舆论的持续关注让公安机关在劳教问题上更加审慎，但对于劳教是否会废除，官方迟迟没有作出表态。

　　真正的转机出现在2013年1月。全国政法工作电视电话会议上，中共中央政法委书记孟建柱透露“将停止使用劳教制度”。此后，无论中央还是地方，废止劳教的步伐突然加快。全国政法工作会议在京召开未满一月，云南省便率先宣布对涉嫌危害国家安全、缠访闹访、丑化领导人形象三种行为的劳教审批一律停止，对其他违法情形的劳教审批也全部暂停。此后，广东、湖南、浙江、山东等多地先后采取类似措施，部分地区干脆打开劳教大门，提前放人。

　　在中国社科院法学所研究员刘仁文看来，提前解教相当于一种“特赦”。而在一些曾从事实务工作的专家眼中，想要找个理由提前解教，实在不难。

　　在12月28日全国人大常委会的《废止决定》中，“剩余劳教期限不再执行、所有在教人员全部解教”终于成为具有法律依据的解决方法。李林认为，这种方法更符合人性，而且依照“从宽”的原则放人，在法理上并无不可。

　　“虽然按规定劳教可以是1到3年，还能延长1年。但五六年前公安部内部就出了个决定，不许劳教3年，1到2年就够了，实际上1年到1年半的比较多”，司法部研究室原主任王公义告诉《中国新闻周刊》。劳教时间的总体缩短，加上审批已停止近一年，这让人们有理由相信，即便年底前将所有在教人员全部释放，属于提前解教的人数也不会太多。

　　治理思维待改

　　劳教走向终结的同时，关于社会治理的讨论也开始渐热。如三中全会《决定》中提到的国家“治理体系”和“治理能力”的转变，废止劳教，还只是第一步。

　　在劳教问题专家刘仁文看来，中央此番废止的，只是狭义上的劳动教养制度。而在小劳教外，还有诸多不通过司法程序便剥夺人身自由的制度，比如针对卖淫嫖娼人员的收容教育制度、针对未达到刑事责任年龄者的收容教养制度、针对精神病人的强制医疗制度，以及劳教所更名为强制戒毒所后，针对吸毒成瘾者的强制戒毒制度。

　　刘仁文告诉《中国新闻周刊》，“2012年全国劳教场所关押的小劳教人员已经大幅度降至5万多人，而关押的强制隔离戒毒这一类大劳教人员就有20多万。”而在上述各种与劳教类似的制度中，强制戒毒只是其中一项。“在这几类大劳教的适用对象中，如何对他们的合法权益给予足够重视，将是下一步无法回避的一个议题。”刘仁文说。

　　对此，中国社科院的邓子滨强调：“如果上述的这些制度不被废除，那么，已经废止的劳教，可能借助其中的任何一项死灰复燃。这一点，必须警惕。”

　　体制内也传出了类似的声音。12月6日，在广州市中级人民法院召开的一次媒体座谈会上，广州市政协副主席、广州中院副院长余明永表示，针对卖淫嫖娼人员的收容教育制度虽然不同于劳教，但未来也将退出历史舞台。

　　对此，广州中院行政庭庭长肖志雄解释，认定卖淫嫖娼人员具有难改的“恶习”才是是否对其进行收容教育的关键。这与劳教制度中最受诟病的审批环节有些类似。肖志雄认为，劳教废除后，轻型犯罪被归为收容教育不太可能实现，而且在法律日趋完善的大背景下，一些不具有法律依据的规定被纳入法治轨道指日可待。

　　在学者看来，法治环境变化的同时，社会治理方式也需要转变。

　　清华大学法学院院长王振民向《中国新闻周刊》表示，十八届三中全会提出，改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化，这表明了国家治理方式将发生转变。而从劳动教养到社区矫正、从高墙内到高墙外的转换，也让社会看到了治理模式在由封闭型管制向开放型引导的逐步变化。

　　与此同时，法治思维也正在替代过去行政化的治理思维。当很多人认为治安处罚将因为劳教废除而扩大适用范围时，多位学界及实务界人士均表示，行政法方面没有做出任何动作。这一点从侧面显示出，今后对违法问题的追求会更多的求助于司法途径。未经审判即剥夺自由的行政权力，不会被再次放大。

　　在废止劳教的过程中，信访改革的信号也在不断释放。“2013年初已把上访人员从劳教对象中拿走；然后，又取消了各地的信访排名；之后，还会把信访导入司法程序，并且建立终结机制。”中国人民大学法学院教授陈卫东认为，这种转变也是加强法治的一种信号。

　　“其实我们正在寻找一种最适合中国的治理方式，而法治恰恰是这种最佳方式的关键一环。”王振民说，“当每个公民和行政机关都对法律抱有尊重和信仰时，我们才能实现国家治理体系和治理能力的提升。” ★

　　(实习生冯琳对本文亦有贡献)